PARECER TÉCNICO SOBRE OS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA PEC DA LEI ORGÂNICA DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA ESTADUAL
O presente parecer tem por objetivo analisar, didaticamente, o conteúdo jurídico da Proposta de Emenda Constitucional, em anexo, no sentido de facilitar a compreensão da relevância dos fatos, que serviram ou servem de supedâneo à necessidade urgente desta proposta de Emenda à Constituição do Estado.
Sumariamente concentramos nossa análise em dois pontos – que entendemos nucleares- posto que constituem o macro-objetivo a merecer atenção especial do legislador constitucional, não só em razão da natureza jurídica da norma sob comento, mas em razão também da matéria, cujos detalhes hão de restringir-se à discussão e formatação legislativa complementar, em etapa posterior.
1º PONTO: LEI ORGÂNICA DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA:
Art. 153-A. A Administração Fazendária é instituição permanente, essencial ao funcionamento do Estado, competindo-lhe a gestão tributária e das finanças estaduais, assegurada autonomia administrativa e financeira, com dotação orçamentária própria, observado:
I – precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
II – será composta por servidores de carreira específica, terá recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuará de forma integrada com a dos demais entes federados, inclusive com o compartilhamento de cadastros e informações fiscais, na forma da lei ou convênio.
III – As atividades exercidas pelos integrantes da carreira da Administração Fazendária são consideradas essenciais e típicas de Estado.
§ 1º Lei orgânica, de natureza complementar, disporá sobre a Administração Fazendária Estadual, disciplinará suas competências, estrutura e o funcionamento dos órgãos que a integram, bem como estabelecerá o regime jurídico dos integrantes da carreira, suas prerrogativas, garantias e vedações (GRIFAMOS).
Na dicção do art. 153-A, parágrafo primeiro, extrai-se a principal razão de ser da PEC, qual seja: a previsão de edição da Lei Orgânica da Administração Tributária Estadual (grifamos).
Tangenciando a análise dos contornos específicos da natureza jurídica de uma Lei Orgânica da Administração Tributária – já que estamos a tratar exclusivamente da previsão de lei complementar, sem adentrar no mérito da LOAT propriamente dita -, é de bom alvitre tecer algumas considerações sobre o olhar do legislador quando, através da sua atividade diuturna de perscrutar o pulsar da sociedade, vislumbrou a oportunidade inadiável de instrumentalizar a Administração Tributária com o escudo protetor de um novo estatuto normativo, não simplesmente como reivindicação corporativa, mas para atender a uma razão estrutural do próprio Estado Nacional, como instrumento de efetividade de políticas públicas, na direção da modernização da máquina estatal.
E este desiderato já tem matiz constitucional, como é estreme de dúvidas o inciso XXII do art.37 da Lex Magna, in verbis:
XXII – as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Das linhas da norma constitucional federal ut referida apalpa-se a pedra angular da nova Administração Tributária, a merecer singular atenção do legislador constitucional reformador. E isto não foi ação legislativa da qual se possa extrair sintomas de casuísmo, ou, simples mimo para atender a uma reivindicação de classe, ou ainda por uma razão ancorada em conveniências político-administrativas.
A razão de um novo marco institucional para a administração Tributária extrapola os limites dos interesses de classe, para adentrar a própria reestruturação do Estado Brasileiro, que não se pode tornar refém da estonteante e paquidérmica burocracia, e alheio à dinâmica das demandas sociais que, além de se incrementarem em volume, avultam-se em qualificadas exigências por parte dos cidadãos.
E este exercício de cidadania mais se agiganta, quando se está diante das atividades ditas nucleares e estratégicas do Estado, onde desfila neste rol as atividades de tributação, fiscalização e arrecadação (grifamos).
Os Estados nacionais modernos há décadas modernizaram suas administrações tributárias, dotando-as de organicidade sistêmica, onde passaram a ocupar espaço estratégico no organograma estatal, com autonomia ampla – embora suscetível a controle por órgãos constitucionalmente lapidados.
O Brasil avança a passos céleres nesta direção, embora com muito atraso, e já se pode experimentar que a organicidade da Administração Tributária não é mais objeto de retórica, ou um projeto adormecido nos escaninhos dos governos, impregnado com a senha do esquecimento. A reestruturação da Administração Tributária é fato e já ocupa um espaço privilegiado na agenda do debate nacional, onde se discutem carreiras exclusivas de Estado.
Os primeiros resultados deste grande debate nacional já se revelam através da ação legislativa de várias Unidades da Federação, que já incorporaram ao seu ordenamento jurídico suas Leis Orgânicas da Administração Tributária, como despontam neste universo: Pernambuco, Rio Grande do Sul, Pará e Distrito Federal.
Insta destacar que todos os estados da federação, por suas entidades de classe e respectivos governos, já inauguraram o debate e muitos já se encontram em fase avançada de proposição legislativa.
Na esfera federal também já se encontra, com parecer favorável na Comissão Especial, a PEC 186/2007, que assim dispõe:
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº DE 2007.
(Do Sr. DÉCIO LIMA)
Acrescenta os §13 e §14,
ao art. 37 da Constituição Federal.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º É acrescentado os §13 e §14 ao art. 37 da Constituição Federal, com a seguinte redação:
” § 13 – Lei complementar estabelecerá as normas gerais aplicáveis à Administração Tributária da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dispondo inclusive sobre direitos, deveres, garantias e prerrogativas dos cargos de sua
carreira específica, mencionada no inciso XXII deste artigo.
§ 14 – Às Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são asseguradas autonomia administrativa, financeira e funcional, e as iniciativas de suas propostas orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na Lei de
diretrizes orçamentárias.”
Art. 2º. A Lei complementar referida no artigo 1° desta Emenda deverá ser apresentada no prazo de cento e oitenta dias, contados da promulgação da mesma.
Art. 3º Esta Emenda entra em vigor na data de sua publicação.
Resulta meridianamente clara a constitucionalização da Administração Tributária e sua respectiva carreira, como diretriz nacional centrada na modernização das atividades nucleares e estratégicas do Estado Nacional, no sentido de aparelhá-las com os instrumentos imprescindíveis à implantação e efetividade de políticas públicas, que salvaguardem a sustentabilidade sócio-econômica da nação, além de servirem de tutela para o exercício pleno da cidadania.
Atento a este cenário, o Governo do Estado do Ceará revelará ao País sua sensibilidade e compromisso com a eficiência e a modernização do Estado, e com este instrumento normativo arrojado – timbrando a carreira da Administração Tributária com o status constitucional – estará na vanguarda nacional, sem deixar-se de reconhecer que a magnitude da proposta importa o solene reconhecimento e compromisso do Governo do Estado em dotar a Administração Tributária da força institucional capaz de assegurar a qualificação da máquina pública, para atuar com eficiência na busca da otimização das respostas às demandas da sociedade.
2º PONTO: UNIFORMIZAÇÃO DO TETO REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL
Outro ponto que merece destaque na Proposta de Emenda Constitucional à epígrafe centra-se na uniformização do teto constitucional de remuneração dos servidores públicos vinculados ao Poder Executivo do Estado do Ceará.
Com as devidas vênias, impõe-se transcrever o texto constitucional sob a tutela do art. 37 e seu inciso XI e parágrafo 12 da Carta Política, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como li-mite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o sub-sídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tri-bunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003).
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005) (grifamos).
Da leitura do parágrafo 12 do art. 37 da Carta Política, gerado com a promulgação da EC nº 47/2005, o legislador constitucional adotou o entendimento de que as unidades da federação, a partir da vigência desta regra, estariam autorizadas a emendarem suas constituições estaduais, para contemplar a uniformização do teto remuneratório, fixando como limite o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
A PEC prefalada, em sintonia com a norma constitucional mater, corrige esta distorção que, além de irrazoável – porque gera heteronomia entre servidores ocupantes de carreiras em graus de complexidade e responsabilidade idênticas, entre os poderes – no caso específico dos servidores da Administração Tributária, patenteia-se extrema iniquidade , pelas razões que enfrentaremos a seguir:
1ª) Como já destacamos alhures, a carreira da Administração Tributária contemplada pela ordem constitucional vigente (ex vi dos arts. 37, incisos XVIII, XXII; 167, inciso IV e do art. 247, todos da Carta Política), e ainda no que se prenuncia pela iminente aprovação da PEC 186/2007, §§ 13 e 14, além de caracterizar-se como carreira exclusiva de Estado, já recebeu especial atenção do legislador, ao inserir no texto constitucional as diretrizes fundamentais para criar uma carreira de identidade nacional única, à semelhança das carreiras jurídicas, buscando reestruturá-las para atuarem num espaço institucional integrado, dinâmico e versátil, e torná-las preparadas para consolidar as respostas de um sistema tributário que necessita urgentemente de reformas estruturais.
Lograr o reconhecimento do legislador constitucional como carreira exclusiva de Estado e anotar a necessidade de estratificar a carreira sob a égide de um estatuto orgânico formam um binário perfeito para requalificar a Administração Tributária e definitivamente reconhecer quão estratégica e arterial se nos apresenta para o Estado Nacional. Entretanto, a modernização da estrutura responsável pela viabilização do próprio Estado passa, dialeticamente, pela valorização do seu principal capital: o capital humano.
Respaldados pelas diretrizes constitucionais exaustivamente referenciadas, as unidades da Federação, com larga maioria, procuraram adequar-se à nova ordem constitucional, uniformizando o teto remuneratório, seguindo a trilha do art. 37,§12, da CF/88 (vide quadro anexo).
O Estado do Ceará, infelizmente, tem-se quedado inerte na propulsão de vontade política para definitivamente instituir um teto remuneratório, que sem dúvida alguma corrigiria injustiças; pacificaria as divergências entre classes de servidores, pelo tratamento desigual de remuneração; apagaria o vácuo entre a valoração da letra da norma constitucional para as carreiras exclusivas de Estado e a mitigação da efetiva remuneração, por decisão política; sanearia juridicamente a folha de remuneração e concomitantemente resgataria a sustentabilidade jurídica do salário do servidor, ocasionalmente contaminado por soluções de ocasião equidistantes da chancela do ordenamento jurídico; blindaria a remuneração da carreira contra ataques e questionamentos judiciais, gerando intranquilidade, angústia e insegurança para quem carrega sobre os ombros a responsabilidade de viabilizar o próprio Estado. E não será justo nem ético que se transmude a exceção em regra, para tornar a remuneração de profissionais uma bomba de efeito retardado, com pavio aceso a qualquer momento por quem quer que esteja disposto e não tenha escrúpulos ou comiseração em causar estragos irreversíveis na vida de pais e mães- de- família – muito deles às portas da aposentadoria, e muitos outros em exercício do usufruto deste direito tão caro a quem varou décadas de sacrifício em prol de um serviço público em benefício da sociedade.
2ª) Soa no mínimo estranho, ou parece simples recurso de retórica, que o Brasil inteiro haja compreendido que o modelo constitucional, que redesenhou a carreira da Administração Tributária, pressupõe valorização e profissionalização dos seus agentes – e tal ordem tem a força vinculativa de norma geral para todos os entes da federação -, e o Ceará ainda se encontre adormecido e anestesiado numa postura anacrônica e em descompasso com o tratamento que se deverá dispensar às carreiras exclusivas de Estado.
3ª) Também se vislumbra ao manejo da presente proposta de emenda constitucional – até por uma razão deontológica – não esvaziar o exato sentido de unidade da natureza jurídica das carreiras exclusivas de Estado, independente da atuação funcional peculiar a cada uma delas, porque tratá-las de forma diferenciada implica subverter o mister institucional do próprio Estado, hierarquizar sua estrutura de poder e dar azo a estereótipos de que há carreiras exclusivas de Estado, e há carreiras quase exclusivas, ou menos exclusivas de Estado, para justificar um tratamento iniquamente diferenciado. A persistir este tratamento, não é só a norma constitucional, que se encontra ferida e escamoteada, mas a própria integridade do Estado que estremece por fissuras causadas por abalos manejados pela visão superficial da magnitude da complexidade do devir estatal.
Eis o nosso parecer, s.m.j.
